1. Cơ sở chính trị, pháp lý và các quan điểm, chủ trương của Đảng, pháp luật của Nhà nước về bảo đảm nguồn lực tài chính cho công tác xây dựng pháp luật

Trong bối cảnh xây dựng và hoàn thiện nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, công tác xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật và thi hành pháp luật đã được các cấp ủy đảng, chính quyền đặc biệt quan tâm lãnh đạo, chỉ đạo thực hiện. Bộ Chính trị đã thông qua Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020; Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ XIII của Đảng đã xác định 12 định hướng phát triển của đất nước, 06 nhiệm vụ trọng tâm và 03 đột phá chiến lược; cụ thể hoá Nghị quyết Trung ương, Quốc hội khóa XV đã đặt ra mục tiêu của công tác xây dựng pháp luật nhiệm kỳ 2021-2025 là hoàn thiện, đồng bộ thể chế phát triển, tạo lập khung khổ pháp lý để thực hiện thắng lợi các nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội giai đoạn 2021 - 2025, nhất là 12 định hướng phát triển của đất nước, 06 nhiệm vụ trọng tâm và 03 đột phá chiến lược đã được Đại hội XIII của Đảng đề ra. Trong các nội dung của các nghị quyết, văn kiện của Đảng đều đã nhấn mạnh tầm quan trọng của việc bảo đảm nguồn lực tài chính, con người và các điều kiện cần thiết khác để nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác xây dựng, hoàn thiện thể chế và tổ chức thi hành pháp luật. Tiếp đó, ngày 14/8/2023, Chính phủ đã ban hành Nghị quyết số 126/NQ-CP về một số giải pháp nâng cao chất lượng công tác xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật và tổ chức thi hành pháp luật nhằm ngăn ngừa tình trạng tham nhũng, lợi ích nhóm, lợi ích cục bộ, trong đó Chính phủ tiếp tục yêu cầu các Bộ, ngành, địa phương ưu tiên, bố trí đầy đủ các nguồn lực về kinh phí và biên chế được phân bổ cho địa phương để đảm bảo, nâng cao chất lượng cho công tác xây dựng thể chế và theo dõi thi hành pháp luật.

Tại Nghị quyết số 27-NQ/TW ngày 09/11/2022 về tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội Chủ nghĩa Việt Nam trong giai đoạn mới; theo đó, một trong những nhóm nhiệm vụ, giải pháp cần tiến hành để xây dựng hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam là: Phát triển nguồn nhân lực pháp luật, hiện đại hóa phương thức, phương tiện xây dựng pháp luật và tổ chức thực hiện pháp luật. Củng cố, kiện toàn tổ chức pháp chế, tổ chức làm công tác pháp luật; nâng cao năng lực, trình độ, bản lĩnh chính trị của đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác xây dựng và thi hành pháp luật. Phát triển khoa học pháp lý, nâng cao chất lượng các cơ sở nghiên cứu và đào tạo pháp luật. Có cơ chế thích hợp bảo đảm và tăng cường nguồn lực đầu tư, đổi mới cơ chế phân bổ, sử dụng hiệu quả kinh phí xây dựng và thi hành pháp luật.

Như vậy, công tác xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật từ lâu đã được Đảng, Quốc hội, Chính phủ xác định là công tác trọng tâm đặc biệt quan trọng; trong đó vấn đề về bảo đảm nguồn lực về tài chính cho công tác xây dựng pháp luật đều được quan tâm, quán triệt tới từng cấp uỷ đảng, chính quyền để bảo đảm nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác xây dựng, hoàn thiện thể chế; góp phần xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam.

2. Thực trạng công tác bảo đảm nguồn lực tài chính cho công tác xây dựng pháp luật

Cơ sở pháp lý quy định nội dung, mức chi cho công tác xây dựng pháp luật từ chi thường xuyên ngân sách nhà nước

Việc quy định bố trí riêng nguồn lực tài chính từ chi thường xuyên của ngân sách nhà nước đã được Quốc hội, Chính phủ quan tâm từ lâu và đã được thể chế hoá trong các Luật của Quốc hội, Nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Nghị quyết của Chính phủ, Quyết định của Thủ tướng Chính phủ và các Thông tư hướng dẫn của Bộ Tài chính.

Từ năm 1996, tại Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật số 52-L/CTN ngày 12 tháng 11 năm 1996 đã quy định: Kinh phí xây dựng văn bản quy phạm pháp luật do ngân sách nhà nước cấp đảm bảo (Điều 86). Tại Nghị định số 101/CP của Chính phủ ngày 23/9/1997 quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật tiếp tục giao: Bộ trưởng Bộ Tài chính trủ trì, phối hợp với Bộ trưởng Bộ Tư pháp và cơ quan hữu quan khác trình Thủ tướng Chính phủ ban hành quy chế về sử dụng kinh phí xây dựng văn bản quy phạm pháp luật (khoản 5 Điều 13).

Trên cơ sở đó, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 69/2000/QĐ-TTg ngày 19/6/2000 về Quy chế quản lý và sử dụng kinh phí hỗ trợ xây dựng văn bản quy phạm pháp luật và ngày 21/03/2001, Bộ Tài chính đã ban hành Thông tư số 15/2001/TT BTC hướng dẫn việc quản lý, sử dụng kinh phí ngân sách nhà nước hỗ trợ để xây dựng các văn bản quy phạm pháp luật. Tại các văn bản này đã quy định cụ thể, chi tiết các nội dung, mức chi để các Bộ, ngành, địa phương áp dụng, phục vụ công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan, địa phương mình.

Như vậy, từ năm 2000, Quốc hội, Chính phủ và Bộ Tài chính đã ban hành các quy định, hướng dẫn cho phép sử dụng nguồn chi thường xuyên ngân sách nhà nước để bảo đảm cho công tác xây dựng pháp luật. Các quy định này đã góp phần nâng cao chất lượng, tiến độ trong việc hoàn thiện hệ thống pháp luật của nước ta. Các quy định, hướng dẫn sử dụng nguồn chi thường xuyên ngân sách nhà nước để bảo đảm cho công tác xây dựng pháp luật liên tục được Bộ Tài chính báo cáo các cấp có thẩm quyền để ban hành hoặc ban hành theo thẩm quyền các văn bản mới, để sửa đổi, bổ sung các quy định đáp ứng kịp thời, thỏa đáng cho công tác xây dựng pháp luật, đáp ứng nhu cầu thực tiễn của công tác xây dựng pháp luật theo quan điểm “Đầu tư cho thể chế là đầu tư phát triển”, cụ thể:

- Thông tư số 100/2006/TT-BTC ngày 23/10/2006 của Bộ Tài chính hướng dẫn việc quản lý, sử dụng kinh phí ngân sách nhà nước bảo đảm cho công tác xây dựng các văn bản quy phạm pháp luật.

- Thông tư liên tịch số 192/2010/TTLT-BTC-BTP-VPCP ngày 02/12/2010 của Bộ Tài chính, Bộ Tư pháp, Văn phòng Chính phủ hướng dẫn lập dự toán, quản lý, sử dụng và quyết toán kinh phí ngân sách nhà nước bảo đảm cho công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật và hoàn thiện hệ thống pháp luật.

 - Thông tư liên tịch số 47/2012/TTLT-BTC-BTP ngày 16/3/2012 của Bộ Tài chính, Bộ Tư pháp quy định việc lập dự toán, quản lý, sử dụng và quyết toán kinh phí ngân sách nhà nước bảo đảm cho công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật và hoàn thiện hệ thống pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân.

- Thông tư liên tịch số 92/2014/TTLT-BTC-BTP-VPCP ngày 14/7/2014 của Bộ Tài chính, Bộ Tư pháp, Văn phòng Chính phủ hướng dẫn lập dự toán, quản lý, sử dụng và quyết toán kinh phí ngân sách nhà nước bảo đảm cho công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật và hoàn thiện hệ thống, pháp luật.

- Thông tư số 338/2016/TT-BTC ngày 28/12/2016 của Bộ Tài chính về lập dự toán, quyết toán kinh phí ngân sách nhà nước bảo đảm cho công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật và hoàn thiện hệ thống pháp luật.

Quán triệt 6 nhiệm vụ trọng tâm, 3 đột phá chiến lược đã được xác định tại Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII, quán triệt quan điểm chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ: “Đầu tư xây dựng thể chế là đầu tư cho phát triển”, Bộ Tài chính đã phối hợp chặt chẽ với Bộ Tư pháp ban hành Thông tư số 42/2022/TT-BTC ngày 6/7/2022 sửa đổi, bổ sung một số điều của Thông tư số 338/2016/TT-BTC ngày 28 tháng 12 năm 2016 của Bộ trưởng Bộ Tài chính quy định lập dự toán, quản lý, sử dụng và quyết toán kinh phí ngân sách nhà nước bảo đảm cho công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật và hoàn thiện hệ thống pháp luật; trong đó có nhiều thay đổi lớn, quan trọng như tăng gấp 2 lần mức chi cho công tác xây dựng văn bản; bổ sung quy định liên quan đến việc ban hành 1 văn bản để sửa nhiều văn bản nhằm đáp ứng yêu cầu thực tế...

Tình hình bố trí ngân sách chi thường xuyên bảo đảm cho công tác xây dựng pháp luật

Việc bố trí kinh phí chi thường xuyên cho công tác xây dựng pháp luật được quy định tại Thông tư số 338/2016/TT-BTC ngày 28/12/2016 của Bộ Tài chính về lập dự toán, quyết toán kinh phí ngân sách nhà nước bảo đảm cho công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật và hoàn thiện hệ thống pháp luật (được sửa đổi, bổ sung một số điều tại Thông tư số 42/2022/TT-BTC ngày 6/7/2022) đã quy định việc bố trí kinh phí bảo đảm cho công tác xây dựng đối với các văn bản quy phạm pháp luật.

Theo đó, đối với thành phố Huế, hàng năm kinh phí NSNN bố trí cho công tác xây dựng pháp luật tính theo sản phẩm là văn bản được ban hành của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân thành phố là khoảng 1,5 tỷ đồng/năm (mức chi theo Nghị quyết số 09/2023/NQ-HĐND ngày 12/5/2023 Quy định định mức phân bổ kinh phí bảo đảm cho công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật và hoàn thiện hệ thống pháp luật trên địa bàn tỉnh Thừa Thiên Huế). Ngoài ra, hàng năm Sở Tư pháp được bố trí kinh phí chi cho công tác thẩm định, kiểm tra, xử lý, rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân thành phố là khoảng khoảng 500 triệu đồng/năm (mức chi theo Nghị quyết số 12/2023/NQ-HĐND ngày 13/7/2023 Quy định mức chi bảo đảm cho công tác kiểm tra, xử lý, rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật trên địa bàn tỉnh Thừa Thiên Huế).

Hiện nay, số văn bản quy phạm pháp luật do cấp huyện, cấp xã ban hành giảm rất lớn do hệ thống pháp luật ngày càng hoàn thiện, vì vậy kinh phí ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các địa phương hàng năm giảm rất nhiều.

Thanh toán, quyết toán cho công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật

Việc thanh toán, quyết toán cho công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật được áp dụng quy định khoán trên sản phẩm hoàn thành. Theo đó, đơn giản hoá các chứng từ thanh toán, bảo đảm phù hợp với quy định của Luật Ngân sách nhà nước, Luật Kế toán và các văn bản hướng dẫn (chứng từ gồm: Quyết định hoặc văn bản phê duyệt chương trình, kế hoạch xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của cấp có thẩm quyền (nếu có); Tờ trình cấp có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật; Văn bản quy phạm pháp luật được cấp có thẩm quyền ban hành). Trong trường hợp văn bản dừng lại không xây dựng tiếp thì cơ quan, đơn vị chủ trì xây dựng văn bản được phép thanh, quyết toán phần kinh phí đã thực hiện tương ứng theo quy định về nội dung chi, mức chi quy định tại các Thông tư hướng dẫn (hiện nay là Thông tư số 42/2022/TT-BTC ngày 06/7/2022 của Bộ Tài chính) trên cơ sở chứng từ chi tiêu hợp pháp theo quy định của pháp luật.

Các quy định này đã tạo thuận lợi cho cơ quan, cá nhân chủ trì soạn thảo thuận lợi trong quá trình sử dụng và thanh toán kinh phí; yên tâm tập trung, dành thời gian cho công tác chuyên môn, xây dựng văn bản.

Bảo đảm nguồn lực từ việc tăng cường cơ sở vật chất cho các cơ quan, đơn vị thực hiện công tác tham mưu, xây dựng văn bản quy phạm pháp luật

Tại thành phố Huế đã tăng cường đầu tư nguồn lực cho công tác xây dựng và thi hành pháp luật. Quán triệt quan điểm đầu tư cho xây dựng pháp luật là đầu tư cho phát triển. Thành phố Huế đã ưu tiên nguồn lực để đầu tư cơ sở vật chất, hiện đại hóa hạ tầng kỹ thuật, trang thiết bị làm việc; có cơ chế tài chính và chế độ chính sách đặc thù cho công tác xây dựng pháp luật. 

3. Các kết quả đạt được

- Các cấp ủy đảng, chính quyền đã có nhiều Nghị quyết, văn bản chỉ đạo chú trọng tới việc bố trí nguồn lực tài chính bảo đảm cho công tác xây dựng pháp luật, bảo đảm quan điểm “đầu tư xây dựng thể chế là đầu tư cho phát triển”.

- Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật hướng dẫn về bố trí, sử dụng, thanh quyết toán kinh phí xây dựng văn bản quy phạm pháp luật được ban hành đầy đủ, được cập nhật kịp thời để đáp ứng chất lượng, hiệu quả công tác xây dựng, hoàn thiện thể chế.

 - Bố trí đầy đủ, kịp thời, sử dụng có hiệu quả nguồn kinh phí từ ngân sách nhà nước cho công tác xây dựng pháp luật.

4. Một số tồn tại

- Một số tổ chức, cá nhân còn có nhận thức chưa đầy đủ về vai trò của công tác xây dựng pháp luật.

- Việc bố trí nguồn lực cho công tác xây dựng pháp luật ở một số sở, ngành, địa phương còn chưa kịp thời, chưa đầy đủ, ảnh hưởng tới tiến độ xây dựng văn bản; tâm lý của cán bộ phụ trách công tác văn bản.

- Nguồn thu của công chức từ công tác văn bản là khoản thu được tính vào thu nhập chịu thuế thu nhập cá nhân, do vậy đã ảnh hưởng đến quyền lợi của những người làm công tác văn bản.

- Về cơ bản, việc bố trí kinh phí cho công tác xây dựng, ban hành VBQPPL của các sở, ngành, địa phương trong thời gian qua đã mang lại hiệu quả thiết thực cho công tác tác xây dựng pháp luật và hoàn thiện hệ thống pháp luật. Thông tư số 42/2022/TT BTC sửa đổi, bổ sung một số điều của Thông tư số 338/2016/TT-BTC đã bổ sung nội dung chi, tăng định mức phân bổ kinh phí, định mức chi cho các hoạt động xây dựng VBQPPL và hoàn thiện hệ thống pháp luật từ 1,5 đến 2 lần so với quy định trước đây để phù hợp với tính chất, mức độ phức tạp của công tác xây dựng pháp luật. Tuy nhiên, trước yêu cầu và bối cảnh tình hình mới, hiện nay vẫn còn có ý kiến cho rằng định mức kinh phí phân bổ cho công tác xây dựng pháp luật cần tiếp tục được nâng cao hơn nữa; quy trình quyết toán, nhất là quyết toán kinh phí cho dự án Luật vẫn cần phải tiếp tục nghiên cứu để đổi mới, tạo sự thuận lợi nhất cho người làm công tác xây dựng pháp luật.

5. Kiến nghị thực hiện

- Tiếp tục quán triệt sâu sắc, tập trung thể chế hóa các nội dung, yêu cầu định hướng, xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật và tổ chức thi hành pháp luật trong Văn kiện Đại hội XIII của Đảng, bám sát 3 đột phá chiến lược 6 nhiệm vụ trọng tâm và 12 nhiệm vụ, giải pháp chủ yếu mà Đại hội đã xác định; các Kết luận của các cấp có thẩm quyền về công tác xây dựng, hoàn thiện thể chế.

- Các sở, ngành, địa phương cần quan tâm, chú trọng đầu tư nguồn lực, các điều kiện bảo đảm cho công tác xây dựng pháp luật và tổ chức thi hành pháp luật theo đúng tinh thần chỉ đạo của Tổng Bí thư “Đầu tư xây dựng thể chế là đầu tư cho phát triển”. Đồng thời, sớm nghiên cứu cơ chế thích hợp để huy động các nguồn lực ngoài ngân sách nhà nước cho công tác xây dựng pháp luật trên cơ sở bảo đảm yêu cầu về tính khách quan của công tác xây dựng văn bản.

- Cán bộ, công chức được hưởng phụ cấp tăng thêm hoặc nguồn thu từ công tác thẩm định, kiểm tra, xử lý, rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật là khoản thu không tính vào thu nhập chịu thuế thu nhập cá nhân và không dùng để tính đóng hưởng chế độ bảo hiểm xã hội bắt buộc, bảo hiểm y tế.

- Phổ biến, tuyên truyền các quy định mới của Luật Ban hành văn bản QPPL (sửa đổi) và các văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành; nghiên cứu để đổi mới cơ chế phân bổ kinh phí cho xây dựng pháp luật, bảo đảm đủ để đáp ứng một cách thực chất các yêu cầu đổi mới quy trình và nâng cao chất lượng của chính sách, dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật, nhất là việc điều tra, khảo sát thực tế, đánh giá tác động kinh tế xã hội của chính sách, pháp luật và việc lấy ý kiến của nhân dân, đặc biệt là những đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản./.